介绍

改革开放以来，我国先后试行了各种方式的投资项目责任制度。但是，责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式等都不明确。为了改变这种状况，建立投资责任约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依照《公司法》，原国家计划委员会于1996年1月制定颁发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（简称《规定》）。根据《法定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。《规定》明确了项目法人的设立、组织形式和职责、任职条件和任免程序及考核和奖惩等要求。

核心内容：由项目法人承担投资风险，项目法人要对工程项目的建设及建成后的生产经营实行一条龙管理和全面负责。

意义

为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依据《中华人民共和国公司法》，原国家计委于1996年制定并颁布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。

适用范围

《暂行规定》明确指出：国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资主管部门不予批准开工，也不予安排年度投资计划。

改进措施

项目法人责任制执行中出现的问题

项目法人责任制规定董事会有权聘任或解聘项目总经理，这就使得项目总经理在确定中标单位时，不得不考虑董事会中实权人物与施工单位的关系，以确保其总经理职位，因此招投标有时流于形式。

项目总经理为了控制工程造价不超概算或其它目的，组织评标时故意压价（标底价），使得施工单位的中标价接近于定额直接费，有时甚至还低。施工单位为了保证盈利，不得不雇佣民工队，有时干脆分包，赚取管理费。尽管国家明文规定禁止分包，但施工单位可以让分包单位打着自己的牌子。这就导致工程质量难以保证，这也是近几年来出现“豆腐渣”工程的原因之一。

项目董事会董事长或项目总经理为了逃避责任，在项目还未竣工前，就找关系，调到别的部门升任高职，这就导致项目竣工后即使出了问题也无人承担责任。

项目法人责任制执行中问题产生的原因

资金来源问题：项目资本金制度规定项目自筹资金不得低于35%，说明大约65%的项目资金来源于国家银行贷款。由于项目法人是由项目的投资方代表筹建，因此董事会的要职大部分由政府任命。

董事会要员中个别人认为钱是国家的，出了问题，罚不责众，追究不到个人责任。因此敢于干涉项目经理招投标，甚至给自己捞实惠，有的人在项目出问题之前，就先来个“金蝉脱壳”。虽然这只是极个别人的行为，但“一粒老鼠屎，能坏一锅粥”，大部分工程问题都与他们有关。

监督不力：项目法人责任制虽规定了考核和奖罚制度，但大部分流于形式。因为无人有权对董事会成员、项目总经理随时监督并实施制裁。所以考核和奖罚也就失去了意义。

项目法人责任制的改进

要解决项目法人责任制执行中存在的问题，必须对项目法人责任制进行改进。可设想参照国家关于安全技术措施项目工程实行“三同时”的规定，组建一个项目纪律检查委员会（简称纪检委），对整个项目的活动实行全过程监督，预防和杜绝项目实施中违纪违法事件发生。纪检委成员可每隔一、二年换一次，或将甲、乙两个项目纪检委成员对换。纪检委应设信访办公室、接待室，建立信访接待制度，随时接受承包单位、监理单位、群众甚至董事会成员、项目部成员来访、信函或电话等。便于及时发现，并解决问题。新的项目法人责任制管理模式，如图：

项目法人责任制新管理模式图

需要说明的是，项目法人责任制执行中暴露的问题还很多，本文只列举了其中最主要的三个方面。而且出现问题的原因也是多方面的，不同的项目又有不同的特殊原因。因此，很有必要对项目法人责任制进行有针对性的改进，也希望引起有关部门重视。

暂行规定

关于实行建设项目法人责任制的暂行规定

【颁布单位】国家计划委员会

【颁布日期】19960120

【实施日期】19960120

【章名】总则

第一条为了建立投资责任约束机制，规范项目法人的行为，明确其责、权、利，提高投资效益，依《公司法》，特制定本规定。

第二条国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司等形式。

第三条实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债和资产的保值增值，实行全过程负责。

【章名】项目法人的设立

第四条新上项目在项目建议书批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作项目法人筹备组应主要由项目的投资方派代表组成。

第五条有关单位在申报项目可行性研究报告时，须同时提出项目法人的组建方案。否则，其项目可行性研究报告不予审批。

第六条项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。并按有关规定确保资本金按时到位，同时办理公司设立登记。

第七条国家重点建设项目的公司章程须报国家计委备案。其它项目的公司章程按项目隶属关系分别有关部门、地方计委备案。

第八条项目法人组织要精干。建设管理工作要充分发挥咨询、监理、会计师和律师事务所等各类中介组织的作用。

第九条由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，并按上规定的程序办理；只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人。对这类项目，原企业法人应向分公司分厂派遣

文职管理人员，并实行专项考核。

【章名】组织形式和职责

第十条国有独资公司设立董事会。

董事会由投资方负责组建。国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会和监事会。董事会、监事会由各资方按照《公司法》的有关规定进行组建。

第十一条各类建设项目的董事会在建设期间应至少有一名董事常驻现场。

董事会应建立例会制度，讨论项目建设中的重大事宜，对资金支出进行严格管理，并以决议形式予以确认。

第十二条根据《公司法》的规定，结合建设项目的特点，建设项目的董事会具体行使以下职权：

（一）负责筹措建设资金；

（二）审核、上报项目初步设计和概算文件；

（三）审核、上报年度投资计划并落实年度资金；

（四）提出项目开工报告；

（五）研究解决建设过程中出现的重大问题；

（六）负责提出项目竣工验收申请报告；

（七）审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；

（八）聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。

第十三条国有控股或参股项目的监事会依照《公司法》的规定行使职权。

第十四条按照《公司法》的规定，根据建设项目的特点，项目总经理具体行使以下职权：

（一）组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见，提董事会审查；

（二）组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底评标标准，评选和确定投、中标单位。实行国际招标的项目，按现行规定办理；

（三）编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设进度计划；

（四）编制项目财务预、决算；

（五）编制并组织实施归还贷款和其它债务计划；

（六）组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；

（七）在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整（凡引起生产性质、力、产品品种和标准变化的设计调整以及概算调整，需经董事会决定并报原审批单位批准）；

（八）根据董事会授权处理项目实施中的重大紧急事件，并及时向董事会报告；

（九）负责生产准备工作和培训有关人员；

（十）负责组织项目试生产和单项工程预验收；

（十一）拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案；

（十二）组织项目后评价，提出项目后评价报告；

（十三）按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；

（十四）提名请董事会聘任或解聘项目高级管理人员。

【章名】任职条件和任免程序

第十五条董事长及总经理的任职条件，除按《公司法》的规定执行以外，还应具备以下条件：

（一）熟悉国家有关投资建设的方针、政策和法规，有较强的组织能力和较高的政策水平；

（二）具有大专以上学历；

（三）总经理还应具有建设项目管理工作的实际经验，或担任过同类建设项目施工现场高级管理职务并经实践证明是称职的项目高级管理人员；

第十六条建立项目高级管理人员培训制度。总经理、副总经理在项目批准开工前，应经过国家计委有关部门、地方计委专门培训。未经培训不得上岗。

第十七条国有独资和控股项目董事长的任免，先由主要投资方提出意见，在报经项目主管政府部门批准后，由主要投资方任免；国家参股项目，其董事长在任免前须报项目主管政府部门认可。

第十八条国有独资和控股项目总经理的任免，由董事会提出意见，经项目主管政府部门批准后，由董事会聘任和解聘；国家参股项目的总经理，董事会在任免前须报项目主管政府部门认可。

第十九条国家重点建设项目的董事会、监事会成员及所聘请的总经理须报国家计委备案，同时抄送有关部门或地方计委（计经委）。

第二十条在项目建设期间，总经理和其他高级管理人员应保持相对稳定。董事会成员可以兼任总经理。

第二十一条国家公务人员不得兼任项目法人的领导职务。

【章名】考核和奖惩

第二十二条建立对建设项目和有关领导人的考核和监督制度。项目董事会负责对总经理进行定期考核；各投资方负责对董事会成员进行定期考核。国务院各有关部门、各地计委负责对有关项目进行考核。要对国家计委组织有关单位进行专项检查和考核。考核的主要内容包括：

（一）国家发布的固定资产投资与建设的法律、法规的执行情况；

（二）国家年度投资计划和批准设计文件的执行情况；

（三）概算控制、资金使用和工程组织管理情况；

（四）建设工期、施工安全和工程质量控制情况；

（五）生产能力和国有资产形成及投资效益情况；

（六）土地、环境保护和国有资源利用情况；

（七）精神文明建设情况；

（八）其它需要考核的事项。

第二十三条根据对建设项目的考核结论，由投资方对董事会成员进行奖罚；由董事会对总经理进行奖罚。

第二十四条建立对项目董事长、总经理的在任和离任审计制度。审计办法由审计部门负责另行制定。

第二十五条根据对项目的考核，在工程造价、工期、质量和施工安全得到有效控制的前提下，经投方同意，董事会可以决定对为项目建设做出突出成绩的领导和有关人员进行适当奖励。奖金可从工程投资或按项目管理费的一定比例从项目成本中提取；对工期较长的项目，可实行阶段性奖励，奖金从单项工程余中提取。

第二十六条凡在项目建设管理和生产经营管理中，因人为失误给项目造成重大损失浪费以及在招标弄虚作假的董事长、总经理，应分别予以撤换和解聘，同时要给予必要的经济和行政处罚，并在三年内不担任国有单位投资项目的高级管理职务。构成犯罪的，要追究法律责任。

第二十七条按本规定，凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资计划主管部门不予批开工，也不予安排年度投资计划。

【章名】附则

第二十八条各部门、各地方可按本规定制定实施细则。

第二十九条在建国有单位经营性基本建设大中型项目原则上应按本规定执行。

第三十条非经营性大中型和小型基本建设项目可参照本规定执行。

第三十一条本规定由国家计委负责解释。

第三十二条本规定自发布之日起施行。国家计委计建设〔1992〕2006号《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》同时废止。有关法人责任制的有关规定，凡与本规定不符的，一律按本规定执行。

必要性

1.公益性项目推行项目法人责任制的必要性

项目法人责任制是项目法人按《公司法》的规定设立有限责任公司(包括国有独资公司)和股份有限公司，对项目筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等，实行全过程管理并承担相应的责任。大部分的项目法人只是国家投资项目某一阶段的管理主体，一般只负责建设阶段的管理。在计划经济体制下，工程项目的建设管理大多由一些临时性的机构承担，如“工程指挥部、建设处”等，其人员多是临时拼凑，技术人员少，行政领导多，实施一个项目临时组建一个管理班子，使管理者往往只有一次经验而缺乏二次经验，客观上造成了经验资源的浪费。在市场经济体制下，转换项目建设的经营体制，推进项目法人责任制，有利于提高投资效益，实现建管模式与国际接轨。

2.公益性水利建设项目法人的形式

《水利产业政策》指出，公益性项目多为发挥社会效益为主的项目，国务院[2000]20号文件指出，“中央项目由水利部(或水利部直属流域机构)负责组建项目法人，地方项目由项目所在地的县级以上地方政府负责组建项目法人，其中总投资在2亿元以上的大型项目，由项目所在省（自治区、直辖市）人民政府负责组建项目法人。但项目法人采用什么形式没有明确的要求，结合水利工程的特点，作者认为有以下几种形式可以参考：

(1)培育专业性的项目建设管理公司（项目代理机构），通过委托或招标方式承担项目的建设与管理工作。

(2)以工程建成后的管理单位为项目法人。

(3)改建、加固、扩建工程以现有管理机构为项目法人。

上面几种形式有利有弊。由于水利工程的特殊性，建设管理公司只负责建设阶段的管理，很难参于工程的运营。从现状看，现有实施项目的项目法人大都只对建设阶段进行管理。项目代建机构不参于工程的运营，不负责工程的保值，就难以要求代建机构在工程前期（初步设计阶段）提出或要求一些能为工程保值的资源和设施、条件等，更不用说增值了。

一般来说，公益性项目的运营能保证国有资产的保值就不错了，这就为管理机构带来了很大的困难，不利于项目的正常运营，造成“重建设，轻管理”的普遍现象。以管理单位作为项目法人会在工程前期阶段或实施阶段提出可行的保值措施，有利于工程的运行，但因其技术力量不足，很难承担建设任务。作者认为，宜推行建管合一的项目法人。

3.规范项目法人责任制

项目法人责任制是一种现代企业制度，现代企业制度的特征是“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”。公益性项目的投资人是国家，政府负责项目的前期工作（立项、可行性研究、初步设计等），项目法人负责建设管理，公益性项目的这种特殊性，制约了公益性项目法人责任制的推行。公益性项目法人责任制的核心和本质均还不明确。由于公益性项目投资人是国家，作者认为，项目法人的本质在于落实责任制，明确“责、权、利”和以下2种责任。

(1)明确项目法人对项目投资人应负的经济和法律责任。

(2)明确项目法人和法定代表人尽职尽责应取得的奖励和玩忽职守应受的惩罚。

在管理上存在以下4个问题需要解决：

(1)缺乏个人利益的界定和保护。

(2)缺乏高效竞争机制的引入。

(3)利润较低且缺乏保障。

在我国现阶段，要加强对项目法人的监管，确保投资效益的发挥，应建立项目法人资格和资质的认证制度，严格市场准入。项自法人单位要具有基本的专业素质和必备的基本条件；项目法定代表人要具备相应的政治、业务素质和组织能力，具备项目管理的实践经验；法人单位的人员素质、内部组织机构能满足工程管理的技术要求，建立健全内控制度，不同规模的公益性项目应有不同资质的项目法人承担。

4.建立考核和奖罚制度

为规范项目法人市场，政府主管部分要对项目法人、法定代表人及项目管理层进行考核。考核可分年度考核、任期考核及目标考核等，为此，主管部门应制定出具体的考核内容和考核标准。根据考核结果结合日常管理情况，对考核对象予以奖惩，同时制定具体的奖惩措施和办法来确保考核工作落到实处。

公益性水利工程建设项目推行项目法人责任制，应结合公益性项目的特点推进。