成立背景

1907年6月30日，两广总督岑春煊给北京上了一道奏折，建议朝廷“尽快设立资政院以其为上议院之基础，并以都察院代国会，以各省咨议局代议院” ，其中对于咨议局的设置职能，他认为“省城咨议局即各省之总议院”。岑春煊所设计的地方咨议局基本上属于地方行政长官——督抚控制的政策咨询机构，但他首次提出了“省设咨议局”的主张，把民间舆论通过制度化的、合法化的、代议制的方式纳入到制度中来，不但直接影响了此后咨议局的建立，也直接影响了清政府的系列相关政改决策。

1907年10月19日，清政府下诏，决定在各省设立咨议局，并筹建资政院。从这份中央文件规定的咨议局性质、地位、作用及议员条件等内容来看，咨议局也并不是权力机构，而是一个“采取舆论之所”，所起的作用限制在“指陈通省利弊”、“筹计地方治安”、“为资政院储材之阶”(为准国会机构资政院进行议员基础和会议实践准备)范围，但在上谕中，也说明了这种设置的必要性及最终的改革目标：“立宪政体，取决公论，中国上、下议院未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础。派溥论、孙家鼐为资政院总裁，妥拟院章……促各省速设谘议局，慎选公正明达官绅，由各属合格绅民，公举贤能为议员。”（《清末筹备立宪档案史料》，第667页。）

1908年，由于两年多来革命暴力活动不断被镇压，革命党人的活动暂时沉寂下来。朝野立宪派人士充分利用了这个机会，向政府进一步摆明自己的政治立场，表示愿意继续与当局合作，但是需要满足他们进一步提出的政治条件，藉以缓解社会矛盾。

1908年7月22日，清政府批准颁布了宪政编查馆（清政府为推行“预备立宪”而设置的专门机构。1907年由考察政治馆改制而成，直接隶属于军机处）拟制的《各省咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》。《各省咨议局章程》所规定的内容，与此前岑春煊的设想及1907年清政府命设咨议局的谕旨并不完全相同。新章程赋予咨议局的权力扩大了许多，有议决兴革地方大政，监督地方财政和监督行政之权。这些职权已与正统宪政国家的地方议会已非常接近。但同时，咨议局的权力还要受到督抚的监督，但咨议局毕竟可以参与各项政策的议决。

在成立之前，地方团体推举善讲之士到各处宣讲选举的重要意义，“告以选举之权利不可放弃，而对于有财产者更须明白解释，切不可使其误会派捐，致生疑阻。”亦使国人知晓：“选举权者，权利也，非义务也。盖士民多一选举权，即多一权利。”（《选举权》，《时报》，1908年11月5日）

浙江咨议局筹办所在一篇白话演说稿中，清楚地说明了财产权与咨议局选举的利害关系：“叫有财产的人举出议员，到省城咨议局里面议事，自然代你们有财产的人计算利益，从前苛派勒捐的事，就可不至再有了。”这样的宣传，有利于让选民了解、参与现代政治的运行规则，慎重行使选举权，有助于在整个社会中营造“富思想”、“精判断”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的风气。

1909年10月14日，全国21省(新疆除外)咨议局同时开会举行选举。新疆在给朝廷的奏议中提出本省条件实在有限，无法展开选举，要求延期缓办。各省咨议局的建立标志着中国地方民主化进程得以在制度上正式开启。

在开会选举过程中，成员们也在争取新的权利。各省咨议局获到了立法议案权，还可以对外提出保护主权议案，这使得咨议局的立法机关和权力机关性质更加浓厚，而不是被官府牢牢控制、隶属于其的咨询机关。

咨议局在运行过程中，多数议员在涉及国家尊严和主权问题上，都能够采取严正的爱国主义立场，表现了对民族利益的高度关注。福建的《禁售土地与外人》、广东的《中葡划界议案》、湖北的《请奏取消铁路借款草约归还商办以保利权案》、山东的《保存山东利权二则案》等议案都是为了保卫领土主权不被外国人侵占而制定的。

机构简介

1908年出台的《咨议局章程》

（1）议决本省应兴应革事项

（2）议决本省财政预算与决算、公债

（3）制定、修改本省单行法规、章程

（4）接受本省民众建议、陈情

（5）对本省行政机构实施有限的监察权。谘议局行使职责，始终处于督抚的监督控制之下，不具西方宪政体制中地方议会的性质，又受到地方行政权力的多种干预，实际上谘议局不能行使依法应享有的权力。

清末制定的关于省级议事机构咨议局的组织权限和活动原则的法规。该法规公布于光绪三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62条。其主要内容有：

①规定咨议局的宗旨。《咨议局章程》规定：“咨议局为各省采取舆论之地，以指陈通省利病，筹计地方治安为宗旨。”这一宗旨说明，咨议局是具有地方议会形式的机构。

②规定选举人与被选举人的资格。《咨议局章程》虽然规定咨议局议员由各州县选举产生，但对选举人和被选举人的资格作出了性别、年龄、财产、学历、职业等各方面的限制，从而使选举权和被选举权只能为地主、官僚和资产阶级上层人士所享有，广大劳动人民和妇女被排斥在外。

③规定咨议局的组织和职权。《咨议局章程》规定：各省设咨议局议员若干人(各省数额不等)，从中选出十分之二作为本省咨议局常驻议员；各省咨议局设议长一人，总理全咨议局事务，设副议长二人，协理全咨议局事物；咨议局有权议决本省应兴应革事件、预算、决算、税法、公债，有权选举资政院议员。

④规定各省督抚同咨议局的关系。《咨议局章程》规定：各省都抚对“咨议局之议案有裁夺施行之权”，对咨议局有监督、勒令停会和奏请解散之权”，但“本省都抚如有侵夺咨议局权限或违背法律等事，咨议局得呈请资政院该办。”

选民情况

5000元资本以下者无选举权与被选举权

启动一场选举的首要之务，即确定哪些人具有选举权与被选举权，哪些人没有选举权与被选举权。1909年咨议局议员选举的选民资格法律规范，依据的是上年制定的《咨议局章程》。按照章程规定，有下列资格之一者，拥有选举咨议局议员的权利，即可以成为选民：

1、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者；2、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者；2、有举贡生元以上之出身者；4、曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；5、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者；6、非本省籍男子年满25岁，寄居在本省满l0年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。

咨议局议员的候选人，必须是具备上述条件之一且年满30岁的男性。

有下列情形之一者，则不得享有选举权和被选举权：

1、品行悖谬，营私武断者(指宗旨歧邪，于犯名教及讼棍土豪而言)；2、曾处监禁以上刑罚者；营业不正当；3、失财产上之信用，被人控实，尚未清结者；4、吸食鸦片者；有心疾者(指有疯狂痴呆等疾，精神已异常人者)；5、身家不清白者(指娼优隶卒等贱业之人)；6、不识文义者。

按照这一章程，女性及无社会地位的穷人是没有选举与被选举资格的。这诚然是巨大的缺陷。但考虑到时代背景——即便是在西方，女性与穷人的选举与被选举权，也是经历了漫长的斗争，才争取来的——自也不应过分苛求照搬日本选举章程的清廷。

但“五千元以上之营业资本或不动产”这条红线，毕竟将绝大多数的底层民众的选举权与被选举权剥夺掉了。这种剥夺，既受到了西方当日民权政治在财产上的种种限制的影响，也与朝廷刻意重造“绅阶层”为统治基础的用意有关——维系传统帝制中国稳定的，是“绅心”而不是“民心”。朝廷对选举权与被选举权条件的种种规定，处处透漏着对“绅”的照顾和拉拢——“需办理学务三年以上者”，照顾的是“学绅”；“办理其他公益事务三年以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者”，照顾的是“士绅”；“在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者”，照顾的是“商绅”；“在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文凭者”，照顾的是“新知识分子”……

综而言之，朝廷虽然在九年预备立宪的进程设计中，多次提及“民众”，但这份《咨议局章程》，却很显然，仅仅旨在重塑“朝廷”与“绅”的亲密关系。这也正是晚清立宪运动最致命的所在——按照宪政理念，朝廷应该放弃以“绅阶层”为统治基础，转而以全体国民为统治基础；“咨议局”选举旨在锻炼国民参政议政的能力，具体操作过程中却又被强大的历史惯性拖着走，妄图重塑“绅阶层”为统治基础。最后，其言与其行背道而驰。

平均不到总人口的0.4%

章程出来之后，各省陆续开始做选民资格调查。调查的结果，各省选民与各省人口之间的比例，如下图所示，可谓相当之低：

各省选民与人口比例（引自张朋园《中国民主政治的困境：1909-1949——晚清以来历届议会选举述论》）

广东咨议局旧址

广东谘议局成立的第一年，议员们在为地方兴利除弊、弹劾官吏、审核政府参政收支等方面，积极参政，提议案，论改革。但当一个涉及政府财政收入和部分议员个人利益的禁赌议案被抬上桌面时，清政府设置谘议局的虚伪性便暴露出来。事实上，仅仅活动了两年，广东咨议局便陷入瘫痪状态。清政府成立咨议局的初衷，只是为了巩固封建统治，因此对谘议局的职权范围有所钳制。表面上，规定谘议局可以议决本省“应兴应革”、“预决算”、“税法及公债”、“义务之增加”、“权利之存废”、“单行章程细则之增删修改”、“公断和解自治会之争议”、“收受陈请建议”等11件事项，但是却把各项议事主持、采纳和裁夺权归在督抚。造成谘议局实际上的有名无实，它只是在清政府地方行政长官严密监控下的点缀门面的机关。辛亥革命后，随着清政府的覆亡，谘议局的活动退出了历史舞台。谘议局旧址位于中山三路广州起义烈士陵园内。现仅存主楼及石桥、荷花池。

谘议局的整体结构很别致，3500平方米的规模，主楼是一座两层高的仿古罗马式的白色议会大楼，顶着一个半球形的大屋顶，门前有8条敦实的罗马柱环列。本来，在主楼的东西两侧，还有稍矮一些的附楼两座，只可惜后来被毁，只有孤零零的主楼留存至今。谘议局的建筑方位为坐北向南，自南至北有中式大门（已毁），石砌荷池拱桥，主楼仿西方古罗马式的议会大楼形式，主楼两层，前圆后方，大厅屋顶为半球形，大门口入口在1948年改建为罗马式的4条大圆柱，气势轩昂。

评价

在给朝廷的奏折里，宪政编查馆如此解释咨议局的身份和作用：

“谘议局之设，

为地方自治与中央集权之枢纽

所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府。

、

按朝廷的理解，所谓“民权”，不过是允许部分“民众”针对朝政发牢骚而已，至于朝政做什么，怎么做，仍然要“中央集权”，仍然必须是朝廷说了算。在朝廷眼里，“议院”，与帝制时代的“御史台”没什么区别；“议员”，与帝制时代的“御史”也没什么区别。所以，咨议局可以代表“民意”，但必须代表朝廷能够控制的“民意”；所以，才会有“五千元资本”的选民资格红线，才会有选民比例不足人口总数的0.4%。

朝廷希望维系帝制专权，不想改变政体，所以宪政编查馆的奏折里屡屡拿“普鲁士、日本宪法”作例证；各省咨议局精英们所希望的，却是实实在在的虚君立宪，譬如，山西咨议局议长梁善济在本省咨议局开幕词中，“对

英国的议会政治