历史发展

清朝入关之后，议政王大臣会议权力仍然非常大。同时在内阁大臣中，南方与北方士大夫的党派之争仍然延续，党争与满洲贵族内部矛盾纠缠在一起。为了加强皇权，康熙帝于康熙十六年（1677年）设立南书房，康熙帝在翰林等官员中，“择词臣才品兼优者”入值，称“南书房行走”。入值者主要陪伴皇帝赋诗撰文，写字作画，有时还秉承皇帝的意旨起草诏令，“撰述谕旨”。由于南书房“非崇班贵檩、上所亲信者不得入”，所以它完全是由皇帝严密控制的一个核心机要机构，随时承旨出诏行令，这使南书房“权势日崇”。

南书房地位的提高，是康熙帝削弱议政王大臣会议权力，同时将外朝内阁的某些职能移归内廷，实施高度集权的重要步骤。康熙帝亲政以后，朝廷的权力一则受议政王大臣会议的限制，国家大事需经过议政王大臣会议，而这些满洲王公贵族地位较高，有时与皇帝意见发生矛盾，皇帝也不得不收回成命；二则内阁在名义上仍是国家最高政务机构，控制着外朝的权力，康熙帝为了把国家大权严密地控制在自己手中，决定以南书房为核心，逐步形成权力中心。

设立军机处的雍正帝

雍正朝的军机大臣，不过是传旨办事，对制定政策起的作用不大。雍正帝创立军机处，把它和奏折制度相结合，即以朱批谕旨答复臣下奏折，召见军机大臣授以政事机宜，天下庶务总归他一人处理。

雍正十三年（1735年）雍正帝驾崩，乾隆帝继位，十月，罢军机处，改设“总理事务处”。但不久又因实际需要而于乾隆二年（1737年）十一月将军机处重新恢复，并在原来的基础上进一步增大了权力。军机处重建之后，乾隆帝扩大了军机大臣人数，任命鄂尔泰、张廷玉、讷亲、海望、纳延泰、班第等六人为军机大臣，军机章京也由原来的十人扩充至十六人，满汉各半。此后，随着其权力的加大和处理事务的增多，人数相应又有所增加。在对人员编制不断充实的同时，军机处处理事务也日益增多，权力愈加扩大，各项制度也不断趋于健全。

乾隆帝

军机处唯一的一次尾大不掉，是在和珅担任领班时期。和珅掌权后，身兼军机大臣和御前大臣，打破了制衡的框架，要求“凡有奏折令具副本关会军机处”。如此以来，在制度设计上，就令军机处的地位大大提高，不仅参与决策，还实际掌控了信息渠道，皇帝被操纵的风险大大增加。

嘉庆帝在翦除和珅后，立即废除此条。此外，嘉庆帝还多次刻意地挫压朝臣中尊崇军机处的风气，并否决了一位官员提出的在奏折内将军机处抬写以示尊重的建议。嘉庆帝对于军机处的一连串打压，主要是基于对和珅专权的拨乱反正，他本人对于军机处的作用并不否定。在嘉庆时期，军机处被提高到了“平章军国重事”的宰辅地位。并且在制度的多方约束下，军机处的确在成为一只有力的臂膀的同时，并不伤及政权肌体。

道光帝时期，各处发往军机处的奏折必须先经皇帝之手之后，军机大臣才能阅览。道光三十年（1850年）咸丰帝继承帝位后，奕訢被封为恭亲王。不久他又进入军机处，咸丰帝又命他在内廷行走。咸丰十一年（1861年）成立总理各国事务衙门后，军机处之决策权渐移。

晚清重要的军机大臣恭亲王奕䜣

光绪十年（1884年），中法战争失利，奕訢受到“言路交章论劾”。慈禧太后乘机将奕訢等军机大臣全体罢黜，把他及其势力从军机处和总理衙门全部清洗出去。更换了醇亲王奕譞、礼亲王世铎、庆亲王奕劻等管理军机处，史称“甲申易枢”。奕劻、奕譞、世铎的行政能力远不如奕訢，但是对慈禧太后惟命是从。所以，“甲申易枢”后，慈禧太后的权势进一步扩大，军机处也变为慈禧太后统治的工具。

宣统二年（1910年）九月，各省代表在资政院会议上提出要求颁布宪法、组织内阁、开设议院等要求，而且奉天的代表要求第二年就召开国会，并认为军机大臣责任不明，要求设立责任内阁。

宣统三年（1911年）五月八日，清政府在立宪派国会请愿运动的压力下，实行所谓“责任内阁制”。下令裁撤旧设内阁及军机处，成立由十三名国务大臣组成的新内阁，自此实行了180余年的军机处被废除。^[1]

主要职能

军机处初设时，所掌仅限军务。《清史稿·军机大臣年表序》说：“初只承庙谟商戎略而已。”但以后事权逐渐扩大，军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不於内阁而於军机处。其具体职掌有如下几方面：

军机处内景

二、办理皇帝交议的大政，凡遇重要政事，皇帝不能裁决的，或交军机处议奏，或密议，或交军机处会同关系衙门议奏。如大学士史贻直未入军机处，然在统一新疆战争中，乾隆每每与其商议，史载“公（史贻直）在政府，时从容承召对，移晷乃出，而公谨慎周详，虽子弟不得与闻。”特交的，由军机处查议其可否，密拟办法上奏；会同议奏的，或由军机处主稿，或由所会衙门主稿，临时酌定。

三、某些重大案件，皇帝特交军机大臣审理拟定，或由军机大臣会同三法司审拟。军机大臣可在军机处提讯，也可使用刑讯。应刑讯时，选用内务府公所或于步军统领衙门进行。凡秋审案件，军机大臣也参预。

四、重要文武官员之任免及各部尚书、侍郎、各省总督、巡抚、以至道、府、学政、关差、盐政以及驻防将军、都统、驻各边疆地区之领队大臣、办事大臣等官员的补放，均由军机大臣负责开列应补人员名单，交皇帝选择任用。遇科考，也由军机大臣开列主考、总裁名单，奏请皇帝选用。复试或殿试，军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或任命阅卷官。

五、考查行军之山川、道里与兵马钱粮：凡有行军，军机处根据有关图书，考查山川险要，道里远近，如系边远地区，图书中没有记载的，要考查新旧档案并加谘访。应用的兵马、钱粮，则由户部、兵部、理藩院等衙门取简明确数备查。遇有皇帝查讯的问题，即时呈递。

军机处起草的谕旨

内部机构

军机处内部机构的设置未见记载，现存的军机处档案中，可见到它内部的分工是按职掌设

满屋

汉屋

军机处与内阁不同，它以行政简化为宗旨，满文文书由满人军机章京，汉文由汉人军机章京来处理。因此，军机处的房屋分为满屋、汉屋，分别处理日常的实际业务。

满（汉）屋为其内部俗称，其对外行文时称满（汉）军机处，由满、汉章京分别任事。其职掌除分办满汉文之谕旨和奏折外，满屋掌在京旗营及各省驻防和西北两路军营官员的补放事务，负责内蒙古、外蒙古、藩部及喇嘛等朝贡时拟赏单，并掌管军机处本身的事务性工作。

军机处机构一览表

乾隆朝著名军机大臣傅恒

军机大臣的职掌可综合为六个方面：负责皇帝下达谕旨的撰拟和参与官员上报之奏报文书的处理；凡国家之施政方略、军事谋略以及官员的重要陈奏意见，或对官员的惩处、弹劾事件等等，皇帝批交军机大臣议，或会同各有关衙门议，并着提出处理意见，奏报皇帝裁夺；某些重大案件，皇帝专交军机大臣审理定拟，或会同三法司审拟；文武官员上至大学士、各部尚书，各省总督、巡抚，以至道府、学政、关差，以及驻防将军、都统，驻各边疆地区的参赞、领队、办事大臣等的补放，均由军机大臣开列应补人员名单，呈皇帝择用。遇科考，亦由军机大臣开列主考、总裁官名单及考试题目，请皇帝选用。复试、殿试，军机大臣负责核对试卷、检查笔迹或任阅卷官；军机大臣常侍皇帝左右，以备顾问；军机大臣可奉皇帝之命，以“钦差”的身分，往各地检查或处理政务，稽查各省、各部院之汇奏事件。此外，军机大臣还兼任方略馆的总裁，内书房管理大臣及总理各国事务衙门大臣。

和珅

在军机处寄名之提镇、道府、州县，由军机大臣开单，更不必论。换言之，即文武大小各官之特旨简放者，皆由军机大臣一手操纵。此外照例由军机大臣专任之事有五项：（一）颁赏蒙古王公之事，（二）永远加恩之事，（三）新正加恩之事，（四）汇缴各部署年终各省所缴朱批上谕之事，（五）秋审呈进黄册之事。此外由军机大臣照例兼任者，则为方略馆总裁。间有大狱，亦派军机大臣会同刑部审问。军机大臣皆随同前往，故西苑军机处值庐在西苑门之北，圆明园、熙和园均有值庐，与隆宗门之值庐，同称为“军机堂”。此外，考试命题，与夫临时典礼，多由军机大臣拟定。

军机章京，俗称“小军机”，亦称“司员”。初期，军机章京无一定额数，由军机大臣在内阁中书等官中选调。乾隆时改由内阁、六部、理藩院等衙门取用。嘉庆四年（1799年）始，定军机章京分满、汉各两班，每班八人，共三十二人。各班设领班、帮领班章京各一员，由军机大臣于章京中择资深望重者任之。其后增设额外章京一二员，至光绪三十二年（1906年）确定汉军机章京额数为二十人。^[3]

晚清军机大臣李鸿章

军机章京之职务，一为议旨呈由军机大臣改定；二为每日折奏交内阁后，由章京钞录折底归档，三年缮修一次，保举最优；三为修方略时，兼充纂修。每日轮二人值班，惟领班不值。凡值班资格较深者，称为“老班公”，其次称为“小班公”。老班公掌谕折，小班公掌档案及金钥，所谓“随手档”者，即按日分地分时，摘录事由，汇记收发谕折，俾经过之事，一目了然。元旦日无事，则书“太平无事”四字於其日之下；有事，则书“太平有象”四字；万寿日，书“万寿无疆”四字，亦故事也。此外，军机章京例派四人轮值总理各国事务衙门，因同光时外交关系重要，军机大臣多兼总理大臣，欲使军机处与总理衙门发生连锁关系，故不得不以章京承值，每次派大员赴外省查案时，亦有调章京为随员者。乾隆时，温福、傅恒出征大小金川及缅甸，皆曾请派章京随行。章京出军机以后，各省督抚以其熟悉政情，往往延为上宾，如乾隆时史学家赵翼之入李侍尧幕，即其最著者也。故论军机处权能，章京位分虽低，隐握实权，势耀煊赫，仅稍次于军机大臣而已。

日常工作

主要特点

军机处值房

军机大臣既无品级，也无俸禄。军机大臣之任命，并无制度上的规定可供遵循，完全出于皇帝的自由意志。军机大臣的职务也没有制度上的规定，一切都是皇帝临时交办的，所以军机大臣只是承旨办事而已。“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，这些都说明军机处是皇帝中央集权的最好的工具。

军机处的办事效率很高。根据内阁制度，下属官员有事题奏，或皇帝颁发诏旨，都是经过层层机构，辗转交送，常常要花费很多时间。军机处则不然，一切均由大臣和章京通同办理，皇帝有谕，随时奉诏承办，而且必须当日事当日毕。在通常情况下，军机大臣每日早5点左右进宫应召觐见皇帝，有时一天召见数次，主要是承受谕旨，然后回堂拟写。起先由大臣亲自主稿，后来才改由章京起草，大臣拟定。经皇帝认可后，按照谕旨的性质分“明发上谕”和“廷寄上谕”两种形式向下传达。明发上谕指交内阁发抄，宣示天下。廷寄上谕因奏请而降旨，事属机密，由军机大臣直接密寄具奏人。廷寄需封入信函，交兵部加封，发驿驰递，根据事情的缓急，或马上飞递，即日行300里，或400里，或500里，或600里加急，一律由军机章京在封函上注明。封口及年月日处，加盖“办理军机处”银印。如遇特别机密紧要的密谕件，则由军机大臣自行缮写封固，上写“军机大臣密寄”。这一套廷寄制度，减少了很多中间环节，大大加快了办事速度。^[2]

军机处在清代初设阶段，由于无保密制度。时有部院官以启事画稿为名，侦探消息传播街市，目为新闻。造成清廷许多军国要事的严重泄密，其后果是可想而知的。这严酷的教训，使清代军机处不得不对保密规制进行强行规定。据清吴振棫《养吉斋丛录》载：军机处自清朝嘉庆以后其保密规制始严，规定凡军机大臣只准在军机处输谕旨，部院稿案不准在军机处输，司员不准至军机处启事，军机章京办事处（章京系专职办事官员）不许闲人窥视，王以下及文武大臣不准至军机处与军机大臣谈论。至于通谕王公大臣之事，在乾清门阶下传述，不许在军机处传述。并命科道官一人轮日至隆宗门内纠察。与此同时，军机处所收到的各类奏折和皇帝朱批的谕旨，都有一整套严格的保密管理规定，每日奏折，于寅卯二时发下，由军机章京分送各军机大臣互阅。凡皇帝在奏折上批有“另有旨”、“即有旨”的奏折，由军机处章京贮于专门的保密奏折，由军机处章京贮于专门的保密黄匣中，交军机大臣捧入请旨，然后由军机大臣根据皇帝的旨意，命军机章京起草谕旨，经皇帝石朱笔改定后，交各部院速议速办。为防止文件在传递过程中的失密，由军机处将文件密封后交兵部捷报处递往。

军机处档折件登录卡片

清军机处还实行了严格的归档保密规定，值日章京。凡所奉谕旨，所递片单，均钞钉成册，按日递添，月一换，谓之“清档”。凡发交之折片，由内阁等处交还及汇存本处者，每日为一束，每半月为一包。均责成章京检覆无讹，按季清档，月折及各种存贮要件，收入柜中，值日者亲手题封，谓之“封柜”。清军机处还设有专门的档案房，有专职的保密人员管理这些档案，由此而使军机处的保密工作做得非常之好，同时，为后代留下了许多难得的珍贵史料。

历史地位

军机处

军机处成立后，议政王大臣会议于乾隆五十六年（1791年）被废止，内阁变成只是办理例行事务的机构，一切机密大政均归于军机处办理。军机处总揽军、政大权二端，真正成为执政的最高国家机关。军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝行动所到的地方，军机大臣也无不随从在侧。但军机处完全置于皇帝的直接掌握之下，等于皇帝的私人秘书处。军机处在权力上是执政的最高国家机关，而在形式上始终处于临时机构的地位。

与内阁关系

雍正年间，自军机处设立后，内阁地位虽高，但无实权，军政大权均由军机处掌握。皇帝的各项重要机密指示，均由军机大臣起草发出，一般性的中枢文件才通过内阁颁发出去。

军机处的设置，取代了议政王参与议政的权力和内阁的“票拟批答”的职权，建立“廷寄”制度。此后，皇帝通过军机处将机密谕旨直接寄给地方督抚，称为“廷寄”；各地督抚也将重大问题直送军机处转皇帝审批，称为“奏折”，不再像过去经过内阁奏报批答，也无需交议政王大臣会议议决。可见，军机处的创设，大大削弱了内阁之权，使之成为一个徒有虚衔，却不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，“内阁宰辅，名存而已”。

与明制比较

军机处位置

明代的内阁大学士以六部尚书和曾任经筵讲官的来兼任，他们的地位不算高。但内阁还算是国家的正式官署，成员是有品级的国家官员，其任免是有规章制度的。军机处最初在编制上只是一个临时机构，而非一个正式机构，其成员无品级，组成完全由皇帝任意安排。内阁大学士，还可以勉强称为国家大臣，而军机大臣则只算是皇帝的私人秘书。随着后来的发展，成为事实上的正式机构。^[2]

明代还是在制度之下由皇帝来当宰相，宰相的职权由皇帝所兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负责。除这一区别以外，明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这一限度。唐宋诸代的诏敕，宰相一定要盖章，没有宰相的章，就不成为诏书。清代行政反而成了私下的秘密，自然比尚有制度可循的内阁制又大大进了一步。