新型城镇化（新型城镇化）
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更新时间：2023-07-06
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新型城镇化是一种城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。国家新型城镇化综合试点名单已于2014年12月29日公布，并且将扩大试点范围。新型城镇化
2014年12月29日，国家新型城镇化综合试点名单正式公布。国家发改委发展规划司司长徐林2015年9月18日在北京透露，将扩大新型城镇化试点范围，第二批试点的地方名单不久就会公布。
2019年4月8日，国家发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，提出了深化户籍制度改革、促进大中小城市协调发展等任务。这对于优化我国城镇化布局和形态，进而推动新型城镇化高质量发展具有重大的积极意义。
基本信息
| 中文名 | 新型城镇化 |
| 外文名 | new-type urbanization |
| 来源 | 国家新型城镇化规划 |
| 作用 | 促进经济社会发展，实现共同富裕 |
| 特点 | 城乡统筹、城乡一体 |
概念
中国现状
新型城镇化
中国的新型城镇化，是确凿无疑的大方向。这是世界最多人口的城镇化。仅此观之，正如政府工作报告所言：五年转移农村人口8463万人，城镇化率由45.9%提高到52.6%——中国城乡结构发生了历史性变化。这种变化得益于两个因素：一是工业化、信息化、农业现代化的推动，二是有关户籍等政策逐步调整，公平的“城门”在制度层面逐渐打开。
城镇化是中国发展的重头戏。这不仅因为美国城镇化率达到90%、韩国达到80%等现实差距，更因为城镇化背负着扩大内需、拉动增长的重任。党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经济工作会议进一步把“加快城镇化建设速度”列为2013年经济工作六大任务之一。
一者，1995年以来，我国城镇化经历了历史上最快的发展阶段，同时也带来一个更令人头痛的问题——市场房价进入快速上涨甚至暴涨期。房价问题的背后，还有以下值得注意的数据：从2000年至2010年的10年内，国内城市建设用地扩张83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%，土地城镇化与人口城镇化速度极不匹配。那么，政府工作报告中“积极稳妥”之意，当然在于纠偏类似失衡，在平抑房价的同时，引导地产业理性归位。
二者，新型城镇化之“新”，就是要区别于“造城运动”，真正将工作重心转移到进城人口权益的市民化上来。有数据显示：全国人户分离的人口为2.79亿人，其中流动人口为2.36亿人。今日中国城镇化的发展速度，恐怕还要再等等“市民化”的进程。换句话说，“城镇化”固然是指农村人口转化为城镇人口的一个过程，但这种“转化”不仅要有“广度”、更要有“深度”——即中央经济工作会议提出的“提高城镇化质量，使之健康发展”。
三者，城镇化固然是农民进城的过程，但这个过程绝不仅仅停留在盖房子层面。社科院发布的蓝皮书称，按照世界城市的发展规律，当城镇化率达到40%—60%的时候，标志着城市进入成长关键期，“城市病”进入多发期和爆发期。此时，继续推进城镇化将面临更为严峻的挑战。因此，即便是硬件而言，我们更需要对城市交通、环境、社会等方面统筹安排，还得考量城市群内部的协调发展问题。
实施扩大内需战略，推动经济发展方式加快转变
推动消费回升。通过稳就业促增收保民生，提高居民消费意愿和能力。支持餐饮、商场、文化、旅游、家政等生活服务业恢复发展，推动线上线下融合。发展养老、托幼服务。改造提升步行街。支持电商、快递进农村，拓展农村消费。要多措并举扩消费，适应群众多元化需求。
扩大有效投资。2020年年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。新开工改造城镇老旧小区3.9万个，支持加装电梯，发展用餐、保洁等多样社区服务。加强交通、水利等重大工程建设。增加国家铁路建设资本金1000亿元。健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。要优选项目，不留后遗症，让投资持续发挥效益。
加快落实区域发展战略。继续推动西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展。深入推进京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展。推进长江经济带共抓大保护。编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。推动成渝地区双城经济圈建设。促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。发展海洋经济。
实施好支持湖北发展一揽子政策，支持保就业、保民生、保运转，促进经济社会秩序全面恢复。
提高生态环境治理成效。突出依法、科学、精准治污。深化重点地区大气污染治理攻坚。加强污水、垃圾处置设施建设。加快危化品生产企业搬迁改造。壮大节能环保产业。严惩非法捕杀和交易野生动物行为。实施重要生态系统保护和修复重大工程，促进生态文明建设。
高层声音
“积极稳妥推进城镇化，合理调节各类城市人口规模，提高中小城市对人口的吸引能力，始终节约用地，保护生态环境；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰，要推进城乡一体化发展。
统筹“新四化”发展，需要平衡多方面关系。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。
住房和城乡建设部副部长仇保兴谈新型城镇化：从概念到行动：一、传统的城镇化，是城市优先发展的城镇化，而新型城镇化讲求城乡互补、协调发展。二、城乡一体化发展，绝对不能搞成“一样化”发展，不能把农村都变为城市，而是要走城乡协调发展的道路。三、推进新型城镇化，不能盲目克隆国外建筑，而是要传承自身的文脉，重塑自身的特色。没有自己的文脉，形不成自己的特色，自身优势就发挥不出来，就会千城一面。
新型城镇化的本质是用科学发展观来统领城镇化建设。
中央经济工作会议2012年12月15日至16日在北京举行。会议提出了2013年经济工作的主要任务。积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。
要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
中国进程
中国城市化进程
2014年3月份，《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》正式发布。2014年12月，国家发改委等11个部委联合下发了《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，将江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)列为国家新型城镇化综合试点地区。2015年政府工作报告明确提出“加强资金和政策支持，扩大新型城镇化综合试点”。按照国家新型城镇化综合试点方案明确的时间表，2014年底前开始试点，并根据情况不断完善方案，到2017年各试点任务取得阶段性成果，形成可复制、可推广的经验；2018至2020年，逐步在全国范围内推广试点地区的成功经验。
当前，我国新型城镇化总体进展情况良好，突出表现在：一是农民工融入城镇的政策在不断完善。二是中小城市和城市群的建设扎实有序推进。三是新型城市建设加快推进。四是新型城镇化综合试点初见成效。
发展途径
新型城镇化
“新型城镇化道路”具有这样几个特点和要求：
（1）规划起点高。城镇要科学规划，合理布局，要使城镇规划在城市建设、发展和管理中始终处于“龙头”地位，从而解决城市建设混乱、小城镇建设散乱差、城市化落后于工业化等问题。
（2）途径多元化。中国地域辽阔、情况复杂，发展很不平衡，在基本原则的要求下，中国城镇化实现的途径应当是多元的。中国东中西部不一样，山区、平原不一样，不同的发展阶段要求不一样，不同地域特色不一样……不能强调甚至只允许一种方式。与工业化的关系处理也应该有多种方式，有的是同步，有的可能要超前。
（3）聚集效益佳。城镇一个最大的特点是具有聚集功能和规模效益。要在增加城镇数量、适度扩大城镇规模的同时，把城镇做强，不能外强中干，有些城市就虚得很。
（4）辐射能力强。利用自身的优势向周边地区和广大的农村地区进行辐射，带动郊区、农村一起发展，这是城镇责无旁贷的义务，它应该做到而且也可以做到，问题是我们要有这种意识、视野、规划和措施。千万不能搞成孤岛式的城镇。
（5）个性特征明。中国的城镇要有自己的个性，每个地方的城镇，每一个城镇都应该有自己的个性，要突出多样性。城和镇都是有生命的，都有自己不同的基础、背景、环境和发展条件，由此孕育出来的城镇也应显示出自己与众不同的特点。
（6）人本气氛浓。我们不能为城镇而城镇，发展城镇的目的是为人服务。所以，城镇的一切应当围绕人来展开，要树立牢固人本思想，创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛，产生良好的为人服务的功能。总的来说，就是要使城镇具有人情味，能够促进人的自由而全面的发展，而不是相反。
（7）城镇联动紧。笔者在表述上使用的是“城镇化”，而非城市化。其内涵是要把城市的发展和小城镇的发展作为一个有机的整体来考虑，解决好非此即彼或非彼即此或畸轻畸重的问题。600多个大中小城市和两万多个小城镇本来就是一个完整的梯队，不能人为地分割开来。
（8）城乡互补好。中国的城镇化一定要体现一盘棋的思想，要打破二元结构，形成优势互补、利益整合、共存共荣、良性互动的局面。市带县体制也好、城乡一体化也好，其出发点都是要走活城乡这盘棋。因为农村可以为城镇的发展提供有力支持，形成坚强后盾，城镇可以为农村的发展提供强大动力，从而全面拉动农村发展。决不能以牺牲农村的发展来谋求城镇的进步，这是一些发达国家曾经走过的老路，是一条教训，当引以为戒。
为此，我们必须努力“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍”（“十六大报告”语），走出一条既不同于西方发达国家和地区，也不同于传统发展老路的城镇协调发展、城乡共同繁荣的与新型工业化道路相呼应的“新型城镇化道路”来。
区别
新型城镇化与传统城镇化的最大不同，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张，而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。
城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。新型城镇化的“新”，是指观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，是新型工业化、区域城镇化、社会信息化和农业现代化的生态发育过程。
“型”指转型，包括产业经济、城市交通、建设用地等方面的转型，环境保护也要从末端治理向“污染防治—清洁生产—生态产业—生态基础设施—生态政区”五同步的生态文明建设转型。
集约、智能、绿色、低碳，应该贯彻到城镇化的生态文明过程与行动上，首先要改变的是人的观念、体制和行为。强化城市和区域生态规划，处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系，强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性详规等法规政策。
推进产业生态的转型。城镇化的核心是将农民变成产业工人，这需要以城市带农村、工业融农业、公司带农户、生产促生态。要在弄清资源和市场、机会和风险的前提下策划、规划、孵化新兴园区、新兴产业、新型社区和新型城镇，将传统的招商引资模式改变为招贤引智模式。
注重生态基础设施和宜居生态工程建设。比如汽车交通将转向生态交通，以最小的化石能源消耗和物流，实现城市流通功能的便利通达；将耗能建筑变为产能建筑；通过地表软化、屋顶绿化、下沉式绿地等生态工程措施，实现对生态占用的补偿，使建设用地兼有生态用地的功能。
集约、智能、绿色、低碳的生态方法和技术包括如下方面：生态集约，包括生态资源、生产关系和经营方式的集约。特别是土地、水、生物资源的集约规划、集约建设和集约管理。要发展紧凑型城市，推进适度规模的城镇化。城市人口密度要控制在每公顷100人左右。生态大智，在城市发展中，特别需要将传统技术方法和聪明才智融入规划、建设与管理中。低碳循环，化石能源的清洁、高效、生态利用，可再生能源合理开发、有机替代，以及资源循环再生等等。绿韵红脉融合，推进生产高效循环、生活幸福低碳、生态绿色和谐的可持续发展。
【目标】十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。2013年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
【核心数据】国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2.5亿人，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。
【专家评析】中国人民大学教授郑功成说：“城乡福利差距巨大，工作在城市而保障在农村，由此形成了‘候鸟式’‘钟摆式’迁徙，加剧城镇化的难度。要逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全面覆盖。”
“根本还应突破户籍与福利合一的社会管理制度。”国务院发展研究中心副主任韩俊建议，应建立合理的农民工市民化支付机制，在有条件的地方逐步实施融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体的居住证制度，让“一证通”助力实现农民工在子女就学、社会保障、技能培训、公共卫生、养老等方面的待遇均等。
产业支撑
从“候鸟式”迁徙到家门口的“就业路”和“致富经”
【核心事实】社科院调查显示，中国城镇化率约为51%，工业化率为47%，而国际上发达国家城镇化率约是工业化率的2至3倍，城镇化滞后于工业化严重，就近就业率低；我国“漂”在城镇的农民工，70%以上希望在家乡周边就业。
中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立说：“在推进城镇化时应注重城镇产业经济的培育，重视二、三产业的转型升级。逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。实现新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动。”
全国人大农业与农村委员会副主任委员尹成杰认为，2013年中央一号文件首次提出的发展家庭农场是发展新型城镇化一种相对易行的方式，可通过深化农村经营体制改革，大力提高我国农业经营体系的水平，走农户联合和合作，多元化、多层次的经营体系这条路。
土地征收
从“被代表”到“带资进城”
【目标】十八大报告指出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年中央一号文件提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例的问题。
【专家评析】中国城郊经济研究会名誉会长包永江认为，长期以来，农民在被征地过程中缺乏话语权，往往“被代表”或“被同意”，挖掘城镇化的新空间，就必须要直面“人口城镇化”滞后于“土地城镇化”的体制缺陷，让农民可以“带资进城”。
国务院研究室农村经济研究司巡视员叶兴庆认为，一旦被征地，失地农民应当参与增值收益部分的分配。提高补偿标准的依据是什么？应当根据各地城市化和收入水平“因地制宜”。去年底，补偿标准取消30倍的“天花板上限”，体现了国家对土地征收过程中农民合法利益的保护。
“土地城镇化是新型城镇化的关键，一是要保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例，二是要形成长期保障机制，通过货币、就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式，解除失地农民的后顾之忧。”中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英说。
模式
成都
典型的大城市带大郊区的发展模式。其主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。以发展较好的区域作为起步点，确立优势产业，形成以市场为导向的产业集群。另外再配以农民的公共服务和社会保障，提高农民的生活水平。
天津
典型的大城市带大郊区的发展模式。主要做法是对土地确权颁证，建立农村土地产权交易市场，设立建设用地增减指标挂钩机制。天津的小城镇发展主要又分为四种子类型：整体推进型、都市扩散型、开发拓展型和“三集中”型。其主要做法为乡镇政府主导的“以宅基地换房”，先解决搬迁农民的安臵问题，然后通过土地集约增值的收益发展地区产业，解决农村居民的就业问题。将农民的集中居住与城镇化、产业化有机结合。
广东
广东模式又可以分为两条主线：一是珠三角模式，即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托；二是山区模式，即围绕着县城，发展专业镇。珠三角模式的主要做法是通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起。
存在问题
农民土地
“土地对中国经济社会发展至关重要，它是保持经济增长、推进城镇化、保障国家粮食安全、促进社会和谐以及维持金融体系稳定的关键要素。”世界银行高级农业专家李果在“首届清华三农论坛”上表示，中国的土地问题越来越引起国内国际的高度关注，说明中国现行的土地政策和管理制度有很多缺陷，经济社会的发展使得土地制度改革和完善的紧迫性凸显。
李果认为，过去三十年，中国在土地制度的改革方面取得了非常重大的进展，为建立和完善土地财产的现代法律体系奠定了坚实的基础。中国城乡土地制度持续二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断”这一特征带来的问题是：集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，二者的法律地位是不平等的。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。
这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府(市县一级)过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。农民土地权利弱化，法律赋予农民的土地物权基本上是形同虚设，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。征地程序与补偿标准不公平，土地征用成为社会不满的一种来源。地方政府过度依赖土地出让收入及相关的土地融资，一次性收入的做法使长期的收入来源不可持续，也使土地相关收入缺乏有效管理和监控，因而缺乏透明度与责任，可能会导致金融部门的风险。
按农业产值的原用途补偿和经营性用途的招拍挂出让，激励了城市土地的粗放式利用，导致宝贵土地资源大量浪费。突出表现为各类城市的形象工程以及工业用地利用效率低。中国城市的容积率只有0.3—0.6，远低于发达国家1以上的水平。而中国的人均耕地面积只相当于世界平均水平的40%，耕地持续减少会危及国家的粮食安全，最终危及社会稳定。
按照法律规定，城市土地国有和农村土地集体所有，但没有对两种所有制土地平权的制度规定，这不利于对土地权益拥有者的切实和充分的保护。农民土地权利与城市房屋均属私人物权，征收私人物权采用不同标准势必重新引入城乡征收法律的二元体制。
李果认为，土地政策改革的目标应该有几方面的考虑：
第一，促进农业的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，支持人口从农村向城镇的流动，有序的城镇化。
第二，促进制造业、服务业和房地产部门的发展，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地。
第四，完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具，增加可抵押资产的选择，支持金融部门的成长。
第五，提高土地利用规划决策与快速经济增长的一致性，并把生态文明放在很重要的地位。
第六，促进土地管理体制和土地权利安排的协调、一致、完整和保障产权的稳定。
户籍制度
未来城镇化如何维护好农民的合法权益，正考量着决策层的智慧。由发改委牵头制定的全国城镇化规划草案已基本定稿，未来城镇化将从户籍、土地、住房、财税、地方投融资等改革着手，为城镇化发展提供政策支持。“城镇化的改革涉及到我们每个人的切身利益。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，城镇化改革的综合配套措施将会相继出台，内容涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等。
土地流转试点
新型城镇化将启幕农村新一轮改革，土地流转乃大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源配置和产业结构，为实现统筹城乡发展探索出一条新路。
1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户拉开了中国土地改革的序幕；1992年，广东省南海市下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社统一经营。而最近的一轮土地改革始于2008年，当时中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
“土地流转”成为此轮改革的主题。本报记者了解到，在农村城镇化方面，很多地方的土地改革试点“摸着石头过河”积累了不同的经验：重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房，不同的地方做法不同，但都为全国的土地改革提供了借鉴。
“政府如果不把土地和就业解决好，将户籍迁离农村的农民就会觉得不踏实，还不如留下土地种庄稼更有保证。”在北京打工5年的农民工杨雄说。这已引起决策层的重视。农业部明确表示，2013年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。
户籍或成突破口
“获得城市户口的农民，理应要享受城市公民一样的待遇，这是新型城镇化需考虑从户籍制度改革的关键所在。”张千帆表示。所谓超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城市人口的农民工并没有在城市实现永久定居。
“户籍改革看似简单，但要落实与城市户口相挂钩的利益却很难。”中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对本报记者表示，户籍改革之所以难以推行，就是因为城里的福利政策太多了，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。资料显示，全国将近2亿进城农民工中只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。
如此一来，城市空间扩张过快，而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。
“如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。”毕美家表示，中国51.3%的城镇化率，是按城镇常住人口统计的，其中还包括1.6亿的农民工群体。
“打破户籍肯定是未来城镇化改革的方向，但具体操作问题十分复杂，各省差异很大，只有逐步试点逐步推开。”党国英表示，2020年若要达到50%以上的人口城镇化水平，关键在于以农民工市民化为重点的相关改革到位。
一些地方正在试图打破城乡户相剥离，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，正如十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”那样，因此城镇化决不是一哄而上。
大力推进城镇化是新一届政府施政理念的重要内容之一。李克强同志多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的真正发展，而城镇化是发展最大的潜力。
“在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地—财政—户籍改革的全面突破。”中国人民大学经济学院教授陶然称，中国城镇化需要户籍土地改革联动。
盲目造城
为破解城镇化的改革难题，未来除了将大幅度提高农村征地补偿，改革土地管理制度之外，还有可能在全国统一推行居住证，而这样的改革，势必也会对解决收入分配、扩大内需等问题起到积极的推进作用。
实施“城市群”战略
十八大之前，对于城镇化建设，十六大提出了“走中国特色的城镇化道路”，十七大的进一步补充是，“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。业内人士普遍的说法是，十八大提出“新型城镇化”，是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。
从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。
中国城镇化率统计是以常住人口计算，按照这样的算法是已经突破了50%，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35%-36%。官方统计的数据是，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。
在2010年底中央向各省印发的《全国主体功能区规划》中，决策层就释放出推进新型城镇化建设的信号，其中最为明确的是提出了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”为主体的城市化战略格局，要在推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区优化开发的同时，形成京津冀、长三角、珠三角三个特大城市群，在哈长、江淮、中原、长江中游等地区形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
由国家发改委牵头编制并将于全国两会前后颁布的《规划》，就是在《全国主体功能区规划》的基础上，对推进新型城镇化建设做出的更为长远、更为清晰的战略布局。
土地制度是障碍
按照一些业内专家的观点，要破解中国城镇化的改革难题，现行的土地和户籍管理制度是两个绕不开的障碍，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田、国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁等对此开出的药方是，户籍制度、土地制度改革要联动，户籍方面，先让长期在城市打工的农民工能够市民化；土地方面，要提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发。
郑风田表示，由于受户籍 的限制，目前处于“半市民化”状态的农民工，享受不到城市的教育、医疗、社保、住房等服务，官方统计的超过50%城镇化率实际上是半截子的城镇化，户籍制度背后反映的是城乡差距、地区差距和工农差距，如果户籍改革制度能较快到位，将为实现十八大提出的收入倍增目标提供良好的机遇，会推动中国经济继续高速增长10年甚至20年，相反，则会进一步拉大城乡差距，带来更大的社会矛盾。
李铁认为，中国实行城乡二元户籍管理已经50多年了，由于上世纪80年代未能同步推进户籍制度改革，积累的矛盾和问题已经十分严重，当务之急是把攻坚的改革和阻力较小的改革能够分头推进，比如，举家迁徙到城镇的外来农村人口就有4000万人，如果能够先让这批人真正市民化，这样，既可以减少城市户改压力，也会彻底解决长期积累的矛盾。
数字
75%—80%：发达国家城镇化率超75%
城镇化是现代化的应有之义和基本之策。发达国家的城镇化率，一般在75%—80%，甚至更高。
35%~36%：我国真实城镇化率
按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35%~36%。官方公布的中国城市化率51%的数字中超过10%是半拉子的城市化。
20%：农民工参保率不足五分之一
人力资源和社会保障部公报显示，截至2011年，2.5亿农民工参保者不足1/5。
0.7%：农民工城镇住房拥有率仅为0.7%
产业选择
城镇化的过程，有自身的逻辑。无论是工业化带动、高科技带动、服务产业带动、农业现代化带动等等，从产业发展，人口聚集，收入增长，基础设施建成，公共服务配套，都依托于经济发展，形成于建设开发，成长于社会服务，优化于持续提升。但无论从城镇化率的数据提升，还是从城镇化质量升级，城镇化本身，需要产业发展作为基本的动力。
新型城镇化包含四个协调：工业化、农业现代化相协调；人口、经济、资源和环境相协调；大、中、小城市与小城镇相协调；人口积聚、“市民化”和公共服务相协调。
旅游引导
旅游强大的动力价值及区域综合发展协调能力，决定了其将在这一进程中，尤其是在中西部城市化进程中扮演重要角色。旅游，正是中国城镇化建设中，最重要的动力之一。
旅游引导的新型城镇化和其他城镇化不一样。区别之前的工业化引导的城镇化，旅游引导的新型城镇化是一种消费产业带动即内需型产业带动的城镇化。它的“新”主要体现在以下几个方面。
首先，解决了农民的身份问题。旅游引导的城镇化是以旅游搬运为前提，游客聚集为基础，游客消费为支撑延伸出来的一种城镇化。由于游客聚集形成了消费聚集，促使旅游区农民工转化成服务人员或者是农业兼服务业、农业兼加工业人员等多重产业身份的转型及收益能力提高。
其次，是无污染的城镇化，从一定程度上美化了城市。以工业依托的城镇化在城镇化过程中污染问题严重，随着城镇化进程的加快，能源和矿产资源消耗水平的快速提升，环境基础损耗或被占用程度也发生着巨大变化。以重工业为依托的城镇化已经需要付出极大的环境成本，很难再成为未来城镇化的高效动力。旅游业是低污染、低能耗、关联度高、拉动性强的综合产业。旅游引导的新型城镇化在一定程度上改善环境。
再次，是就地城镇化。旅游景区一般在乡村，它的集散不一定直接依托于城市核心，有的依托于中心城镇，有的依托于小城镇，有的依托于村落。因此，在什么地方进行聚集和集散，那个地方就形成人群聚集、消费聚集、服务聚集，农民身份转换成高收益非农业人员。
旅游各要素的延伸带动泛旅游产业发展形成产业融合与产业聚集，产业聚集形成产业聚集下人员的聚集，从而形成原有城镇居民、农民城镇化居住、产业佣工聚集居住、外来游客居住、外来休闲居住（二居所）、外来度假居住（三居所）等六类人口相对集中居住，形成了产业依托的城镇化基础，加上旅游服务设施的需求和消费的集中化，形成旅游配套基础设施及社会体系完善等等，由此形成了就地城镇化。
第四，有利于实现城乡统筹。旅游是“搬运”，它通过搬运游客，搬运消费能力，形成消费聚集、人群聚集、产业聚集，从而形成土地集中、促使农民从第一产业解放，从事第二或第三产业生产，由此带来收益能力提高，农民身份的转变。旅游产业开发大幅度提升了基础设施建设和公共服务设施建设，从而与城镇化一起形成建设发展，成本降低了，而城镇面貌美丽了，且提高了居民的生活水平。以此为基础，城乡基于美丽产业获得统筹发展。
建设模式
（1）城市旅游化模式：拥有50万以上人口的城市，包括超大型、大型及中型城市，本身就是客源地也是目的地，通过旅游吸引力建设可以提升城市品牌与城市产业空间，特别是休闲发展。文化休闲街区、休闲商业综合体、RBD、都市休闲聚落、主题公园、创意产业园区等多种形式的休闲业态发展，都能大大促推城镇化率及城市品质。环城游憩带，是新型城镇化最快最好最有效率的区域。
（2）旅游城镇建设模式：对于小型地级市、县级的中心镇、建制镇，带动性相对大中城市较弱，但易于形成鲜明的主题性特征，可以走特色化的旅游城镇化之路，这是中国最重要的旅游城镇化模式。拥有4A、5A景区以上旅游吸引核的城镇，可以作为景区的集散中心来打造，形成旅游城镇化顺理成章。对于一些没有这么强劲的吸引核的小城镇可以依托气候、景色、地质、民俗文化等资源，通过泛旅游产业的整合，形成特色城镇，实现创新升级。
（3）旅游综合体模式：这是一种旅游引导的就地城镇化，是一种介于城市与农村之间的非建制城镇化模式：基于我国休闲经济快速发展的大背景，以旅游休闲为基础导向，以相关产业为支撑，以休闲地产、商业配套为延伸的区域综合开发模式，已经成为广大适宜区域实施“就地城镇化”的主流模式之一。
（4）旅游新农村社区模式：这也是旅游引导的就地城镇化的模式之一。基于城乡一体化的大背景，以农旅产业链打造为核心，以乡村休闲度假功能为主导，以乡村休闲业态为特色，以乡村商业休闲地产为支撑，以田园乡居生活为目标，通过土地整合、城市基础设施引入、文化特色的呈现、农民就业的解决，进行城中村，大城市郊区，以及独立村的改造升级，向旅游综合社区发展。
推进措施
尽管我国的城镇化率已经超过50%，但离发达国家的水平还有相当距离，若考虑农民工尚未真正融入城镇的因素，则差距更大。差距也是潜力。尤其在当前国际金融危机持续发酵、贸易保护主义抬头，国内经济稳增长、调结构任务紧迫而艰巨的情况下，多方着力，挖掘城镇化的潜力，加快推进新型城镇化，可以有效扩大内需，促进我国经济长期平稳较快发展和社会和谐进步。
一要以人为本，加快农民工等城市边缘人群的城市融入。农民工是我国城乡二元结构的特殊产物，这一群体已达到2.53亿人（2012年）。尽管政府已经采取不少措施改善农民工境遇，但由于涉及长期积累的深层矛盾，许多农民工还是难以较好地融入城市。
接下来，要进一步推进城市经济尤其是服务业发展，为农民工等群体创造更多就业和提高收入的机会；要持续加强保障房建设，为农民工等群体在城市安家提供基本条件；要大幅提高农民工社保水平和覆盖面，减少其在城市落户生活的后顾之忧；要尽快把农民工纳入城市财政保障，使其与市民平等享有基本公共服务，加速农民工融入城市的进程。
二要统筹城乡，促进城镇和农村良性互动、共同发展。城镇化不能以牺牲“三农”为代价。粮食等农产品的安全供给始终是我国经济社会发展包括城镇化的基础，时刻不能放松；广大农村地区即使再经过二三十年仍将有数亿人口居住，丝毫不能忽视。因此，新型城镇化必然是“以城带乡”的城镇化，要大力推动城乡基本公共服务均等化，缩小城乡生活水平和生产条件的差距：要加快推进农村征地制度等相关制度改革，使农民在工业化、城镇化过程中分享更多收益：要进一步调动农业生产积极性，夯实农业发展基础，确保粮食等农产品供应安全，为经济社会平稳健康发展打下坚实基础。
三要大小并重，形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。当前许多城市面积急剧扩大，而管理服务水平则相对较低，不少大城市交通拥挤、环境恶化、资源紧缺，而人口仍在不断涌入：一些中小城市和小城镇则由于经济实力较弱、公共服务不足而发展迟缓。
据统计，目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。接下来，一方面要推进城市建设从外延扩张向内涵提升转变，提高城市管理服务水平；一方面则要根据我国人口众多的现实，引导产业在不同规模城市间合理布局，降低城镇化的门槛，避免形成畸大畸小、畸重畸轻的城镇格局。
四要集约节约，在资源能源有效利用的前提下推进城镇建设。我国规模庞大的城镇化既是空前的机遇，也必将伴随资源环境的巨大挑战。以土地资源为例，2000年至2011年，我国城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇人口密度不升反降，土地资源浪费严重。
显然，若继续以类似方式使用资源能源，我国城镇化将难以持续。为改变这一现状，要尽快推进资源能源的价格改革，使其能合理反映资源能源的稀缺程度；要鼓励引导形成循环利用资源、节约使用能源的生活方式和产业体系；要加快节能建筑发展、推动新能源的普及应用，使我国城镇化走上绿色、低碳的健康发展之路。
毫无疑问，我国城镇化已经取得了巨大成绩，也毋庸讳言，我国城镇化还存在着很大不足，但只要我们把握住新型城镇化的方向，采用日益先进的管理理念和技术手段，全力推进，相信城镇化一定能给广大民众带来生活的巨变，也给经济发展提供持久的动力。
突破口
中国改革已近临界点，城镇化被视为最可能的改革突破口，而如何在土地改革上寻求破题则是推进新型城镇化进程的关键所在。
“新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。”报告提出，改革建设用地供地方式；允许地方政府发行市政债；征收房产税；转变粮食自给观等八项重大建议。
规划用地
一直以来，中国地少人多。作为世界第一人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人吃饭的问题。坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，长期被视为中国发展过程中的不二选择。
在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用。严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。
与此同时，坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。中国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。
“以土地‘当量’作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地‘当量’交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。”报告还提出要转变粮食自给观。
上世纪90年代中期以来，中国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因为中国把大豆纳入粮食中统计，近几年中国大豆进口较多，2010年以来每年进口量都在5000万吨以上，2012年进口量达5800多万吨。
从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。
建设用地
城镇建设用地紧张相关联，中国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。
大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。
具体来看，方案一，改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者(开发商等)按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。
方案二，地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。
方案三，政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。
国家规划
综述
2013年12月召开的中央城镇化工作会议讨论了《国家新型城镇化规划》，有关部门根据会议讨论情况作出修改。
权威人士表示，新型城镇化建设将坚持以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，全面提升城镇化质量和水平。在农民工市民化方面，将着力推进解决已转移到城镇就业的农业转移人口落户问题和有能力在城镇就业、居住的常住人口市民化问题。
国家新型城镇化规划（2014－2020年），根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
2014年9月16日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强主持召开推进新型城镇化建设试点工作座谈会并作重要讲话。李克强对各地的积极探索给予肯定。
对于城镇化的推进，李克强指出，我国各地情况差别较大、发展不平衡，推进新型城镇化要因地制宜、分类实施、试点先行。国家在新型城镇化综合试点方案中，确定省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方开展试点，并以中小城市和小城镇为重点。
发展改革委副秘书长范恒山2015年2月28日指出，要抓好国家新型城镇化综合试点工作。经过筛选论证，已经确定了江苏、安徽两个省和62个城市(镇)作为试点地区，围绕农业转移人口市民化成本分担机制等等开展改革探索。
试点名单
地级市（区、县）：北京市通州区、天津市蓟县、吉林省吉林市、黑龙江省齐齐哈尔市、黑龙江省牡丹江市、上海市金山区、浙江省嘉兴市、福建省莆田市、江西省鹰潭市、山东省威海市、山东省德州市、河南省洛阳市、湖北省孝感市、湖南省株洲市、广东省深圳市光明新区、广东省东莞市、广东省惠州市、广西壮族自治区柳州市、广西壮族自治区来宾市、海南省儋州市、四川省泸州市、贵州省安顺市、云南省曲靖市、甘肃省金昌市、青海省海东市、宁夏回族自治区固原市
县级市（区、县）：江苏省扬州市高邮市、河北省定州市、河北省张北县、山西省介休市、内蒙古自治区扎兰屯市、辽宁省海城市、吉林省延吉市、浙江省义乌市、福建省晋江市、江西省樟树市、山东省郓城县、河南省禹州市、河南省新郑市、河南省兰考县、湖北省仙桃市、湖北省宜城市、湖南省资兴市、四川省阆中市、贵州省都匀市、云南省大理市、西藏自治区日喀则市桑珠孜区、陕西省高陵县、青海省格尔木市、新疆维吾尔自治区伊宁市、新疆维吾尔自治区阿拉尔市
建制镇：扬州市江都区邵伯镇、江苏省仪征市月塘镇、江苏省宝应县氾水镇、浙江省苍南县龙港镇、吉林省安图县二道白河镇
第三批试点名单
北京市顺义区、延庆区、平谷区金海湖镇，天津市西青区张家窝镇、静海区大邱庄镇、静海区团泊镇，河北省唐山市迁安市、秦皇岛市卢龙县、邯郸市涉县、邢台市南和县，山西省临汾市侯马市、吕梁市交城县、太原市古交市马兰镇、晋城市城区北石店镇，内蒙古自治区通辽市科尔沁左翼中旗、巴彦淖尔市乌拉特中旗、呼伦贝尔市鄂伦春旗大杨树镇，辽宁省沈阳市辽中区、本溪市本溪县、鞍山市台安县桑林镇、锦州市北镇市沟帮子镇，吉林省通化市梅河口市、延边州敦化市、四平市公主岭市范家屯镇、延边州珲春市敬信镇，黑龙江省伊春市、黑河市北安市、黑河市逊克县、绥化市绥棱县，上海市奉贤区、宝山区罗店镇、青浦区重固镇，浙江省衢州市开化县、湖州市吴兴区织里镇、绍兴市柯桥区钱清镇、金华市婺城区汤溪镇，福建省福州市福清市、漳州市长泰县、龙岩市上杭县、宁德市古田县，江西省萍乡市、赣州市、抚州市、吉安市井冈山市，山东省济南市、淄博市、烟台市、聊城市、潍坊市诸城市、临沂经济技术开发区，河南省鹤壁市、郑州市新密市、郑州市登封市、许昌市长葛市，湖北省荆门市、随州市、宜昌市长阳县、黄石市大冶市、襄阳市老河口市，湖南省湘潭市、郴州市、永州市祁阳县、永州市东安县芦洪市镇，广东省韶关市、潮州市、肇庆市四会市、梅州市丰顺县阝留隍镇，广西壮族自治区桂林市荔浦县、钦州市浦北县、百色市靖西市、南宁市横县六景镇，海南省澄迈县福山镇、保亭县三道镇、琼中县湾岭镇，重庆市永川区、璧山区、潼南区，四川省遂宁市、达州市、自贡市富顺县、巴中市南江县，贵州省六盘水市盘县、黔西南州兴义市、黔东南州凯里市、黔南州独山县、三都县，云南省保山市腾冲市、楚雄州楚雄市、德宏州瑞丽市、大理州剑川县沙溪镇，西藏自治区日喀则市拉孜县、山南市扎囊县桑耶镇、林芝市巴宜区鲁朗镇，陕西省延安市、榆林市神木县、商洛市山阳县、宝鸡市岐山县蔡家坡镇，甘肃省白银市会宁县、天水市麦积区、庆阳市华池县，青海省海北州海晏县、海南州贵德县、果洛州玛沁县、海东市循化县街子镇，宁夏回族自治区银川市、吴忠市盐池县、石嘴山市惠农区红果子镇，新疆维吾尔自治区巴音郭楞州库尔勒市、吐鲁番市鄯善县鲁克沁镇、阿勒泰地区布尔津县冲乎尔镇，新疆生产建设兵团五家渠市。
出台文件
2021年3月5日，财政部提请十三届全国人大四次会议审议《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，在新型城镇化方面，中央财政农业转移人口市民化奖励资金安排350亿元。
研究发展阶段
中国新型城镇化研究主要兴起于2009年，可划分为初始起步阶段（2012年及以前）、爆发增长阶段（2013—2016年）和稳步深化阶段（2017年至今）等3阶段，并总体呈现研究反应时间较短、核心作者群体能量薄弱、各界支持力度亟待加强、内容选题仍待深化创新等特点。
参考资料
[1]
（现场实录）政府工作报告 · 新华网[引用日期2020-05-22]
[2]
数说“国家账本”丨2021年财政的钱这么花 · 财政部[引用日期2021-03-09]
